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应急科普主体的法律责任及其保障研究——以政府、科学家、媒体三方合作为框架

文章来源:科普研究 作者: 王 明 等 发布时间:2022-06-15 09:40

[摘    要]应急科普是应急管理体系的重要组成部分,政府应急科普主体包括政府、科学家和媒体。当前重大突发事件应急科普存在不准确、不及时、不规范等问题,与政府应急科普主体责任界定不明确有关。从法理角度分析,主要是因为法律责任边界模糊、责任落实不到位、责任监督不严密。加强政府应急科普必须首先界定应急科普的主体责任,明确政府的应急管治权、科学家的内容生产权和媒体的信息传播权的责任范畴,完善三方主体责任认定、责任追究、责任监督与失责救济体系,在法律框架下构建三方协同机制,为政府应急科普活动提供必要的法治保障。
[关键词]政府应急科普;法律责任;三方合作;法律保障
 
        政府应急科普衍生于常态科普,其本质是在突发事件下通过普及、传播和教育手段,使各类应急救援主体掌握应急科学知识和应急救援技术方法,从而提升政府应急处置能力和社会应急自救能力。从广义概念而言,应急科普是包括各类社会组织以及个体共同参与的应急性行为,其主体及传播模式并不具有统一的规范性,而本文的研究对象仅限于政府应急科普,则是表征“政府—科学家—媒体”这一规范性合作行为模式。近年来,包括新冠肺炎疫情在内的各类公共突发事件多发频发,严重影响国家发展与社会稳定,成为危害人民群众生命健康安全的突出问题。在突发事件应对过程中,政府主导的应急科普工作承担着解疑释惑、舆论引导和应急行动指导等重要职责。不少事件在应对过程中出现救援处置不当、谣言盛行以及负面迁移等问题,在很大程度上与政府应急科普能力不强存在关联。在全面依法治国背景下,研究如何构建规范有效的政府应急科普机制具有重要现实意义。
        梳理文献发现,政府应急科普问题已经被越来越多的学者关注,他们对政府应急科普的性质以及主体之间的关系展开了研究。例如,刘彦君等人认为,行政主体主导的应急科普属于行政性行为;杨睿博等持有同样观点,认为应急科普呈现行政主导特点,科普主体仍需要以政府部门为主;石国进认为,科学共同体和其他传播者参与应急科普是对政府态度与方法的认同和支持;张楠等指出,应急科普需要采用政府统一指挥、社会力量有序行动的工作机制;丁艳艳认为,科学家需要与政府及政务媒体协同参与应急科普应对突发公共事件;等等。总体上,现有研究多是从行政学、传播学角度强调政府应急科普的重要性以及构建政府、科学家与媒体三方合作机制的重要性,但很少从法律规制的角度,对三方主体合作的责任边界进行充分探讨。事实上,责任不清是当前政府应急科普工作存在职能交叉、协同不力的根本掣肘因素,推进政府应急科普法治建设有利于为应急科普工作提供完善的法律保障。本文将从政府应急科普主体责任的学理性分析展开探讨。
1 政府应急科普主体责任的学理性分析
        1.1 应急行为管治:政府法律责任分析
        政府责任衍生于宪法,既是一国主权行使之必需,又是保护公民权利之所在。对于公权主体来说,其法律责任与法律权力不可分割,政府责任根源于宪法权力赋予的政府权力,故分析其责任核心必须以政府权力为导向。对于政府应急科普来说,政府主体的法律责任主要来自其应急行为管治的权力,包括两个层面。
        一方面,应急行为管治是政府应急科普的同步活动,类比一般公权力的行使过程,政府应急科普是一种协同行为,包括事前预警、事中应对以及事后恢复。应急科普可以为政府正当履职的管治行为提供背书,可以增进社会理解和支持。因此,政府不仅是应急管理行为的发起者与决策者,还要担负起应急科普行为的监管责任,该权力的行使不得放弃也无可豁免。同时,应急科普在某种程度上也为政府应急管治行为提供了行动指南和约束边界。其原因在于,应急状态下,政府公权力存在不断延伸或外拓的内在正当性,但是,过于强大的政府既为公民提供保障又可能对公民造成伤害,因此要对应急管治行为进行合法规制,以增进其正当合理性。以应急科普作为政府应急管治权力行使的参考是十分必要的,特别是在需要依托科学技术指导方面的专业救援行动中。
        另一方面,政府应急科普管治既包括对应急科普主体的管治,也包括对应急科普主体行为的管治。该管治权力从发起到结束是政府的专属行为,始于应急预警终于事件影响评估。具体来说,有以下三点:一是制定应急科普工作规范的权力,包括拟定政府应急科普有关的政策、组织程序和实施办法等法律文件;二是应急科普工作审查与批准权力,即上级政府对所属职能部门以及下级政府的应急科普工作方案进行审查批准,对政府应急科普内容进行必要的监管;三是组织应急科普主体协同工作的权力,即协调政府部门与科学家、媒体协同开展政府应急科普工作,有权决定政府应急科普团队组建方式、沟通协调平台的搭建和科普渠道的设置等。
        1.2 专业内容生产:科学家法律责任分析
        在政府应急科普情境下,科学家内容生产权的来源既是政府管治权的使然,也是其职业伦理的外现。在“人人都有麦克风”的时代,科学内容的生产并不天然具有合法性,正如福柯所说:“权力制造知识,权力和知识是直接相互连带的。”科学知识与公权力运作密不可分,在协调社会秩序与管理对象的关系上,这种话语权与其说是科学家的“天赋”,不如说来源于政府公权力所需。因为在应急管治权力约束下,科学家的内容生产过程就是政府应急科普的手段进路。
        突发事件的危害后果及事态变迁不可预知,同时受新媒体环境影响,公众对事件的感知强烈,迫切需要政府积极作出回应。因此,在政府主导的应急科普过程中,科学家作为政府组织与筛选的内容生产群体,必须围绕政府的应急处置和救援工作开展应急科普工作,而不能自说自话。在此情境下,科技工作者有义务承担一定的责任,以确保公众获得正确感知、保障社会稳定,为应急救援有序开展营造良好的社会氛围。由此而言,科学家的应急科普内容生产权是政府应急管治权的下位权力,政府与科学家的法律关系由一般行政相对关系转化为特殊的行政隶属关系。因此,这种科学内容生产的权力行使必须且不可或缺地带有一定的行政强制性,其舆论传播的权限须有相较一般主体信息传播的高位阶性。总而言之,代表政府发声的科普内容生产权应从属于政府应急管治权履行的需要。在政府应急科普中需要明确科学家的法律责任并合理规制其失责行为,这既是政府权力的内在统一,也是公权力限缩所必需。同时,要注意科学家的责任有其特殊性,其角色地位不完全等同于其法律关系中的地位,要突出对科学家参与政府应急科普工作的鼓励与引导。在很多应急场合,例如突如其来的新冠肺炎疫情等,涉及复杂且前沿性科学问题时,应该允许科学家在基于专业知识、经验基础上做出合理性分析、判断和解释,即使这种科普本身的科学性不足或有待深化,但出于应急管治行为需要,也应当在自由与规制中审慎权衡,为科学家科普内容生产提供必要的容错纠错方面的法律保障。
        1.3 正确无误地传播:媒体法律责任分析
        在政府应急科普情境下,媒体权力同科普内容生产一样,处于合目的性的限缩状态,这里并非有意忽视其依法监督公权力的权利,仅仅从现实角度考虑,程序权力的行使往往着眼于实体权利的设置所在,因此媒体作为传播工具,其传播权利唯有在政府应急科普框架内有限行使才能达到应急管理之目的。
        不同于科学家与政府的关系,媒体之于政府作为行政相对人的法律地位,在其权利行使上具有更多的羁束性。其在政府应急科普下的行为模式往往以“可为”或“勿为”的形式出现。在此模式下,其传播责任并非仅来自市场经济的营利目的和社会传播的职业伦理,而是更多源于行政指令或行政许可行为。换言之,媒体的信息传播权和政府应急管治权的关系与程序和实体的关系相差无几。在政府应急科普语境下,媒体信息传播的权限仅限于转达与传播,并不具备应急科学内容生产或再加工的专业能力,无论是官方媒体还是社会媒体,其自身对于信息价值的界定并不具有法理参考性。政府应急科普既是政府应急行为的外在体现,也是政府特殊公共服务的供给。作为传播中介,除官方应急科普媒体外,现实中还有大量社会化媒体、自媒体在从事应急科普。因此,在应急环境下,所有的媒体传播行为应当也必须在政府应急规制下进行,以保证科学无误地向公众传递信息。这并非应急管治权力对媒介权利的挤压,而是对公众需求和应急管理目标的真正确认与考量。
2 政府应急科普主体的履责现状与问题
        2.1 管治权过度与不足:政府在应急科普中的履责现状
        近年来,随着国家应急管理体系的逐步完善,应急科普工作得到了各级政府的高度重视,逐步形成了以各种常态化的应急科普平台为载体、以传统媒体与新媒体相结合为传播方式、以民生价值为核心的政府应急科普机制。政府在应急科普中的主导作用不断增强,但总体上仍有管治过度与管治不足并存的问题,表现为不知责、不履责、不尽责和不担责等。
        以抗击新冠肺炎疫情为例,在疫情暴发初期,管治权不足体现在个别地方政府部门不知责、不履责、反应慢、决策迟、关键信息未及时公开,导致社会公众防疫行为混乱无序,给整体疫情防控带来了不利影响,政府公信力也因此受损。同时,在疫情防控期间,我们也看到政府管治权过度的问题,表现为部分基层政府在制定防疫政策时存在加码现象。例如,国家倡导就地过年过节,到了个别地方变成了“一刀切”:强制就地过年;国家倡导居家隔离,个别地方出现断桥封路、封锁门户等过激行为,给当地人民群众的生活造成了各种不必要的困扰。
        上述种种现象表明,一些地方政府没有充分重视应急科普工作,没有发挥应急科普对政府应急管治行为和社会公众应急行为提供科学指引的作用。当然,国家层面至今未有明确的应急科普法规出台也是客观原因之一,导致地方政府特别是基层政府只能临时性开展应急科普工作,难以构建有效的政府应急科普机制,也难以对应急管理工作提供必要的支持。
        2.2 话语缺失与脱节:科学家在应急科普中的履责现状
        在应急环境下,科学家群体话语缺失与脱节问题主要表现为两种“失语”困境。一是无处普“科”或者有普无“效”,在没有政府组织的应急科普中,科学家零散发声,难以形成广泛的传播力和影响力。另外,不是所有的科学家都具备与媒体良好沟通的能力,也并非所有科学家都能使用抖音等自媒体将内容生产与媒介传播完美衔接。二是科普内容与现实需求脱节。在突发事件中,正确识别公众科普需求是提高政府应急科普能力的前提。如果缺乏完整的需求—供给相对接的应急科普管理系统,仅凭科学家自身难以调查获取公众需求意向。同时,单向“灌输”的教化式应急科普落后于交流对话式的公众信息获取偏好,当应急科普信息与公众需求有着巨大鸿沟时,便很难获得应有的效果。
        习近平总书记指出,“希望广大科技工作者以提高全民科学素质为己任,把普及科学知识、弘扬科学精神、传播科学思想、倡导科学方法作为义不容辞的责任”。我们时常会问及一个问题:应急科普到底是谁的责任?从“责任伦理”角度而言,科技工作者群体或者说科学家群体是科普内容的生产者。作为知识的生产源,每一位科技工作者都应负有应急科普的首要责任。现实困境在于,并不是所有科学家都愿意且能够投身于应急科普工作中,现有的包括《中华人民共和国科学技术普及法》(以下简称《科普法》)在内的法律体系也仅仅是鼓励其开展科普工作,而并未对科学家参与政府应急科普作出必要规定,也没有相应措施规制其失责失职行为,导致其参与政府应急科普成为道义上的责任,而非实体责任。这是科学家在政府应急科普中出现话语缺失与脱节不可忽视的环境因素。
        2.3 传播越位与越权:媒体在应急科普中的履责现状
        如前所述,媒体在应急科普中的第一责任在于负责任的传播,将科学家的科普内容正确地向公众传递。当前,由主流媒体积极引领社会关注应急科普议题,市场化媒体将科学事实通俗化表达,专业机构和自媒体再将其传递给民众,已经构成多元媒体竞合背景下应急科普信息传播的基本模式。在国内新冠肺炎疫情暴发初期,以《人民日报》《光明日报》为代表的官方媒体,科普中国、科学辟谣平台为代表的专业科普平台,《新京报》、今日头条为代表的市场化媒体等各类媒体机构通力合作,优势互补,充分发挥了应急科普的作用,及时将各种防疫科学知识传递给民众,极大地增强了民众的防疫认知与防疫能力。然而,在新媒体时代,信息杂芜和获取渠道的多元化也给政府应急科普工作带来严重干扰。各类媒体鱼龙混杂、良莠不齐。在民众认知盲区,部分媒体存在传播越位与越权问题,为追求利益最大化而传播伪科学,更有甚者,有些媒体充当科学家角色,生产应急科普内容并直接向公众传播,结果误导了公众,诱发社会恐慌,影响社会稳定,这是典型的媒体失责行为。例如,个别媒体宣扬“双黄连”为抗疫神药,导致民众排队疯抢,虽然官方有所辟谣,但在很长一段时间内仍有民众盲目滥用该药物。
3 当前政府应急科普主体法律规制的缺失性分析
        3.1 应急科普自身法律规制存在缺失
        一方面,应急科普工作缺乏明确立法。虽然各类法律法规中提及应急科普是应急管理的重要组成部分,但是当前我国对于应急科普并没有较为系统的法律规定,相关工作规范分散在各个法规条例之中,且纲领性文件及倡导性提议较多。无论是应急科普的程序性法规还是具体法律责任的相关规定都有较大缺失,这就导致政府应急科普下的行为无法可依、有法难依。特别是,应急科普既是科普又是应急,是带有应急性的科学普及,在现有法律体系中,无论是《科普法》还是《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》),对应急科普的规定都较为零散,这显然无法与其在突发事件应对中的重要性相适配。在应急管理预案体系中,关于应急科普的预案制定几乎空白,这就导致突发事件来临时很难有完整的应急科普工作方案可供参考。
        另一方面,应急科普工作缺乏明确规范。当前我国应急科普主要依托各类应急管理平台以及各类突发事件监测预警体系,政府应急科普工作主要附从于应急管理体系,其机构职能分散在安全生产、自然灾害、公共卫生健康等多个系统之中,政府应急科普工作在整个应急管理体系中受到的重视明显失衡。各级应急管理部门关于应急管理工作的组织程序、科普专家队伍建设、应急媒介协调等工作均缺乏操作性规定,很多政府应急科普工作是临时开展,难免存在职能错位、责任不清等问题。
        3.2 政府应急科普主体的责任边界存在模糊性
        对于“政府应急科普”而言,各类部门法律体系对应急科普主体的责任规定都较为分散,无论是对政府还是科学家或是媒体的法律责任规定往往都分散在诸如行政法、行政处罚法、刑法或各类社会法等不同法律法规之中。其中,对政府行为的规制主要分散在政府舆情管理、信息公开等相关行政法与行政诉讼法等规定之中,对科学家与媒体的行为规制则体现在舆论引导与著作权保护等相关规定中,整体规定较为泛化、杂糅,对三方责任界定的边界也较为模糊,责任行使就难免各行其是。 
        以媒体的“信息传播权”为例,《科普法》规定“新闻出版、广播影视、文化等机构和团体应当发挥各自优势做好科普宣传工作”。《突发事件应对法》第二十九条规定,新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。因此,媒体在应急科普上除负有真实、准确地传播科学信息的道德伦理义务之外,还具有无偿科普的法律义务。该项规定的初衷是为了保障科普信息的流畅传播,但从现实角度出发,一些网络媒体、自媒体传播不实信息以及随意转载、改编其他著作权人的原创科普作品,本质上属于不当传播行为,对于其是否担责以及如何追责,在法律上仍存在有待商榷的空间。
        3.3 媒介社会化背景下应急科普责任泛化
        当今社会,网络自媒体和社交媒体层出不穷,在此背景下,应急科普主体更加多元化,在互联网规制、媒介社会化规制方面,法律有其滞后性,应急科普责任也因此存在一定的泛化,具体表现如下。
        首先,应急科普主体泛化。在自媒体环境下,大量非专业科普机构和个人出于各种动机参与到突发事件的应急科普活动中,科普主体数量急剧增加,同时不同主体之间身份重叠,责任交叉。以科学家与媒体为例,个别科学家拥有微博、公众号等自媒体平台,媒体中也不乏专职的科普工作者,因此,存在官方应急科普活动与各种非官方应急科普同台传播的问题,在某种程度上导致了应急科普责任的泛化。其次,应急科普内容泛化。每当涉及科学议题的突发事件发生,各种应急科普信息就会涌现出来,相关议题急剧泛化,代表政府发声的媒体很难将公众的注意力聚焦到预期设定的议题上进行有效科普。与此同时,还有不少谣言借着“科普”旗号并行传播,被大量转载转发,导致真假交杂,信息泛化在所难免。最后,追责对象泛化。在自媒体环境下,针对名为科普、实为谣言的应急科普行为,很难对其进行溯源追责。例如,在新冠肺炎疫情防控期间,“通过吃大蒜的方式抵御病毒”“新冠疫苗可以免疫流感”等谣言频生,这些谣言常常依托小众媒体进行跨群潜伏式传播,且内容已经过层层注解,一旦造成负面影响,就很难定性谁是真正的谣言制造者。
4 保障政府应急科普主题法律责任落实的对策与建议
        针对当前政府应急科普存在的主要问题,从法律规制以及执法角度来看,建议政府立法部门、应急管理和科普工作管理部门从以下四个层面予以重视并采取相应的改进措施。
        4.1 明确政府应急科普主体责任的法律界定
        应急科普应该是一项应对非常态化问题但需要拥有常态化组织程序开展的科普活动。从应急科普的链式过程“需求研判—内容生产—内容加工—内容传播”来看,政府、科学家、媒体是政府应急科普的三方责任主体。应急科普的需求主要来源于公众的认知缺口,科学家是信息传播的起点,但从传播力角度出发,媒体的传播能力显著高于一般的科学家群体,而内容的审核和监管又依赖于政府职能的行使,科学家的专业性不可替代,媒体传播的快捷性、通达性也不可或缺。因此,应对突发事件需要政府应急科普主体协同发力,唯有明确政府应急科普主体责任,建立完善的应急科普法规体系,保障落实应急科普流程环节,依法审视应急科普内容,才能将应急科普纳入法治范畴,形成政府、科学家、媒体应急科普的协同机制,提升政府应急科普能力。
        第一,要明确政府在应急科普中的应急管治责任。政府应急管治责任主要是指政府在整个应急科普活动中能对应急科普主体及其行为进行有效监管。政府基于突发事件应对需要行使紧急管治权力,而该权力不同于常态化的行政权力,往往面临公权力与公民权利之间的冲突。该紧急权力的使用不得超脱法治框架,应在应急科普的科学指导下形成自我约束,提升应急处置行为的正当合理性。第二,要明确科学家在政府应急科普中依法生产科普内容的责任。包括在政府指导下参与应急科普内容生产,对涉科学议题舆论进行分析与解读以回应社会期待,以及为政府管治行为提供科学指引与参考。第三,要明确媒体在政府应急科普中合法传播的责任。无论是应急科普的官方媒体,还是其他社会媒体,在突发事件状态下都有参与政府应急科普的应为义务,这来源于媒体对行政命令的服从与遵守,媒体在政府应急科普活动中须以工具化的姿态从属于行政指导与行政许可,其责任内涵限制在监管模式下的传达与沟通。
        4.2 建立政府应急科普责任的追究体系
        积极探索应急科普法律规范实现的新路径,要以应急科普法律体系化建设为引领,以法规形式明确其法律监督程序及追责问责规范,将应急科普纳入法治化轨道之中,明确政府应急科普监督程序及主体,做到有法可依、有章可循、有责可追。
        作为具有党内法规和行政规章双重属性的制度文件,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对党政领导干部问责作出了统一规定,该规定列出的七款党政机关领导干部的问责情形,大部分都与重大事故、群体性突发性事件密切相关,因此要以此为依托结合《突发事件应对法》以及政府舆情管理相关规定,对应急管理状态下行政主体有法不依、违法失责行为建立责任追究体系。就政府应急科普工作而言,是否构成追责的要件之一就是政府是否履行应急科普主体责任,以及政府部门的管治行为是否逾越应急科普所提出的必要管治的行为范畴。同时,要以完善《突发事件应对法》为统领,从突发事件总体应对的角度明确政府应急科普工作的组织程序、开展方式方法等,梳理和完善政府应急科普工作相关的法律法规,对于没有法律规定的要加以明确补充,对于法律的重叠部分要加强衔接联系,形成比较规范的政府主体责任规制体系。
        4.3 加强对媒体应急科普责任的监管
        加强对媒体应急科普责任的监管,就是要求各类媒体机构和自媒体个人要积极承担社会责任,严守新闻媒体的职业伦理,规范有序地参与突发事件应急科普,以科学严谨、专业负责的态度传播信息。针对现实媒体责任缺失问题,需要从以下几个方面加以改进。
        第一,规范官方应急科普媒体队伍建设。各级政府需要常态化建立官方政府应急科普媒体队伍,加强制度建设,规范媒体参与各类应急报道的工作要求。加强应急科普专家团队与媒体机构的沟通协作,设置应急科普内容把关人,从源头上掐断伪科普内容的生产,提升媒体公信力,确保应急情境下能够代表政府统一发声。
        第二,对媒体应急科普行为依法监管。制定媒体从事应急科普的法律规范,设立媒体机构内部把关和外部监管双重机制,要求在突发事件状态下,所有媒体发布的科普内容均需注明原创作者及机构信息,建立“内容生产者与传播者”责任共担机制,对制造、散播谣言,传播伪科学的媒体给予行政处罚,涉嫌违法犯罪的移交司法机关。
        第三,加强各类媒体应急科普管理。一是积极借助官方主流媒体及时回应社会关切,为公众答疑解惑,矫正和消除其他媒体的不实言论和各类谣言。二是妥善引导其他媒体参与应急科普行为,扩大应急科普范围。三是加强对社会媒体的谣言传播监管。对恶意传播、散布谣言的媒体按照现有法律规定予以惩戒,为应急科普营造良好的媒介生态。
        4.4 完善对科学家主体责任豁免制度
        当前,从自然灾害到事故灾难再到公共传染疾病,日益高涨的社会科普需求需要科学家群体勇于承担公众科普责任,投入应急科普工作中去。然而,突发事件对科学家的发声要求非常严格,一旦立场偏颇或表述遗漏,都有可能对应急管理工作以及自身声誉造成负面影响。从权责对等角度而言,科学家群体显然担负了过多的责任义务而无更多“权利”,导致其参与应急科普的积极性不高,出现不愿说、不敢说等问题。解决此问题,就要加强政府应急科普队伍建设,在法律层面上既要明确科学家从事政府应急科普的相关责任,更要完善其责任豁免制度。
        一方面,要明确责任豁免范围。出于政府应急管理需要和公共利益考虑,政府应急科普内容的生产具有特殊性,因此,在内容生产过程中引用他人的知识产权作品,不能将其简单视为侵权行为,应给予责任豁免。此外,科学家通过应急科普为政府部门应急救援提供决策建议,不能完全以行政责任对科学家群体在政府应急科普中的过失、不当行为进行评判,防止“因言获罪”情形的发生。另一方面,要完善责任豁免制度。构建科学家参与政府应急科普的常态化工作机制,以制度形式明确规定其参与政府应急科普的责任义务与工作权限。对于科普言论的过失行为,要分情形论定,结合其主观动机和社会影响进行综合评判,以限缩性态度合理规制其失责不当的政府应急科普行为,构建更为完善的科学家容错机制,为科学家敢于发声、愿意发声营造“生态良好”的舆论空间。
5 结语
        习近平总书记指出,要践行“人民至上、生命至上”的理念,大力推进应急管理体系和能力建设。政府应急科普已经成为应急管理体系和能力建设的重要组成部分,提升政府应急科普能力需要构建政府、科学家与媒体有效协同的三方合作机制,从法理角度对三方主体责任进行分析和规制既是一个理论课题,又是一个实践中亟须解决的问题。
 
        作者简介:王明,湖南科技大学法学与公共管理学院副教授,研究方向:应急管理、应急科普研究。
        参考文献、图表等内容从略,引用请参考原文。
        引用本文:王明,宋黎阳.应急科普主体的法律责任及其保障研究——以政府、科学家、媒体三方合作为框架[J].科普研究,2022,17(2):39-46.
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